IL TRIBUNALE DI RAGUSA
Il Giudice, dott. Elio Manenti, premesso:
che nell'ambito del presente procedimento penale, con ordinanza
emessa in data odierna, e' stata fissata l'udienza dell'8 settembre
2015 per l'assunzione della prova testimoniale;
che il giudizio in oggetto, attinente all'ipotesi di reato di cui
all'art. 187 c.d.s. ed in fase dibattimentale, non rientra nei casi
di cui agli articoli 91 e 92 ord. giud., 2 e 2-bis della legge n.
742/1969;
che, sulla base della disciplina anteriore alla novella di cui
all'art. 16 del decreto-legge n. 132/2014, non sarebbe stata
possibile la fissazione di un'udienza istruttoria in data 8 settembre
2015;
che si ritiene rilevante e non manifestamente infondata - nei
termini di seguito evidenziati - la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 16 del decreto-legge n. 132/2014, per
violazione degli articoli 3 e 77 Cost.;
Osserva
1. L'art. 16 del decreto-legge n. 132/2014 (modifiche alla legge
7 ottobre 1969, n. 742, e riduzione delle ferie dei magistrati e
degli avvocati e procuratori dello Stato) dispone quanto segue:
«1. All'art. 1 della legge 7 ottobre 1969, n. 742, le parole "dal
1° agosto al 15 settembre di ciascun anno" sono sostituite dalle
seguenti: "dal 6 al 31 agosto di ciascun anno".
2. Alla legge 2 aprile 1979, n. 97, dopo l'art. 8, e' aggiunto il
seguente:
"Art. 8-bis (Ferie dei magistrati e degli avvocati e procuratori
dello Stato). - Fermo quanto disposto dall'art. 1 della legge 23
dicembre 1977, n. 937, i magistrati ordinari, amministrativi,
contabili e militari, nonche' gli avvocati e procuratori dello Stato
hanno un periodo annuale di ferie di trenta giorni.".
3. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 acquistano efficacia a
decorrere dall'anno 2015.
4. Gli organi di autogoverno delle magistrature e l'organo
dell'avvocatura dello Stato competente provvedono ad adottare misure
organizzative conseguenti all'applicazione delle disposizioni dei
commi 1 e 2».
E' opportuno premettere come la disposizione in oggetto non
abbia, in realta', modificato l'art. 90, comma 1 dell'Ordinamento
giudiziario di cui al regio decreto n. 12/1941 (ferie dei magistrati
durante l'anno giudiziario), secondo cui i magistrati che esercitano
funzioni giudiziarie hanno un periodo annuale di ferie di
quarantacinque giorni.
Si potrebbe, astrattamente, ipotizzare che la riduzione delle
ferie attenga unicamente ai magistrati ordinari in tirocinio e non a
quelli con funzioni.
Senonche', la volonta' del legislatore di procedere ad una
riduzione delle ferie per tutti i magistrati (ordinari,
amministrativi, contabili e militari) - con o senza funzioni -
nonche' per gli avvocati e procuratori dello Stato e la correlata
tacita abrogazione dell'art. 90, comma 1 ord. giud. sono evidenziate,
oltre che dai non equivoci comunicati del Governo, dalla inscindibile
correlazione tra il primo ed il secondo comma del citato art. 16.
In altri termini, non sarebbe stata in alcun modo efficace -
nell'ottica di una piu' rapida definizione dei procedimenti e di uno
smaltimento dell'arretrato la riduzione del periodo di sospensione
feriale dei termini processuali (precedentemente prevista dal 1°
agosto al 15 settembre e, come noto, determinata dalla distinta
esigenza di assicurare riposo agli avvocati e procuratori legali:
Corte Cost., 29 luglio 1992, n. 380, ord. n. 61/1992, sent. n.
255/1987) senza una contestuale riduzione del periodo di congedo
ordinario riconosciuto ai magistrati.
L'obiettivo perseguito dal legislatore si concreta, invero, in un
(ulteriore) aumento di produttivita' in sede giurisdizionale,
finalita' anzitutto connessa al numero di udienze tenute e di
procedimenti definiti nel corso dell'anno giudiziario: e', allora,
palese come l'eventuale mancata riduzione delle ferie riconosciute
alla magistratura avrebbe reso infruttuosa la contestuale riduzione
del periodo di sospensione feriale dal 6 al 31 agosto (l'art. 1,
comma 1 della legge n. 742/1969 disponeva che il decorso dei termini
processuali relativi alle giurisdizioni ordinarie ed a quelle
amministrative e' sospeso di diritto dal 1° agosto al 15 settembre di
ciascun anno, e riprende a decorrere dalla fine del periodo di
sospensione. Ove il decorso abbia inizio durante il periodo di
sospensione, l'inizio stesso e' differito alla fine di detto
periodo).
Siffatto rilievo, che discende in primis da mere ragioni
aritmetiche, risulta ulteriormente avvalorato dalla tendenziale
coincidenza - piu' volte ribadita dal C.S.M. - del congedo ordinario
goduto dal magistrato con il periodo feriale fissato al principio di
ogni anno (nell'ambito della stagione estiva) ai sensi dell'ari. 90
ord. giud. (delibera dell'11 gennaio 1995; risposta a quesito del 21
luglio 1999; vedi anche la circolare del 20 aprile 2011), a sua volta
tendenzialmente coincidente con il periodo di sospensione feriale dei
termini processuali.
Il primo ed il secondo comma del richiamato art. 16, se pur
attinenti a profili distinti, sono pertanto mossi da una ratio
unitaria.
In presenza di una riduzione della sospensione feriale dei
termini e' si' possibile garantire, con opportuna turnazione, la
presenza di alcuni magistrati sul posto di lavoro durante il periodo
in oggetto (v. Corte Cost., ord. 18 febbraio 1992, n. 61); e
tuttavia, laddove non fesse stato contestualmente ridotto il periodo
di congedo ordinario riconosciuto ai magistrati, si sarebbe pervenuti
all'irragionevole risultato di dover necessariamente distribuire i
quarantacinque giorni di cui all'art. 90 ord. giud. anche nell'ambito
di assai piu' ampi (rispetto a quelli attuali) periodi dell'anno
esclusi dalla sospensione feriale dei termini processuali, in
contrasto con la finalita' perseguita.
Ed e', allora, il combinato disposto di siffatte previsioni a
collidere - ad avviso di questo Giudice - con i principi di cui agli
articoli 3 e 77 Cost.
La fissazione dell'udienza di assunzione della prova testimoniale
in data 8 settembre 2015 discende, peraltro, anzitutto dalla
riduzione del periodo di congedo ordinario di cui all'art. 90 ord.
giud. - in relazione al disposto del successivo art. 91 (secondo cui,
durante il periodo feriale dei magistrati, le corti di appello ed i
tribunali ordinari trattano le cause penali relative ad imputati
detenuti o a reati che possono prescriversi o che, comunque,
presentano carattere di urgenza) - prima ancora che dalla connessa
contrazione del periodo di sospensione feriale dei termini
processuali.
2. La questione e', senz'altro, rilevante nel procedimento penale
in trattazione.
Va, al riguardo, sottolineato come - proprio nell'ambito di una
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge n.
742/1969 - la Consulta abbia gia' ritenuto rilevante il profilo
concernente la data di trattazione del procedimento:
«1. Il G.I. del Tribunale di Roma, in un procedimento in corso di
istruzione contro piu' imputati, tutti liberi, con ordinanza emessa
l'8 settembre 1975, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale degli articoli 1 e 2, primo comma, della legge 7
ottobre 1969, n. 742, ritenendone il contrasto con gli articoli 3
Cost., primo comma, e 24 Cost., secondo comma. Cio' perche' le
disposizioni di legge denunziate attribuiscono all'imputato detenuto
ed al suo difensore e non anche all'imputato libero, alle altre parti
ed ai loro difensori la facolta' di rinunziare alla sospensione dei
termini processuali e non prevedono l'effetto estensivo della detta
rinunzia effettuata da una delle parti alle altre parti che detta
rinunzia non hanno effettuato.
2. In punto di rilevanza, il giudice a quo afferma che "la
definizione del procedimento dipende, allo stato, dalla risoluzione
delle prospettate questioni" e che il giudizio della Corte
costituzionale "non puo' ovviamente trovare ostacolo nella periodica
delimitazione temporale dell'efficacia della legge 1969, n. 742, e
nel fatto che dal 16 settembre riprenderanno a decorrere i termini
processuali, che altrimenti si arriverebbe all'assurdo di considerare
la legge in esame, che pure incide su diritti sanciti dalla
Costituzione, una legge insuscettibile di verificazione di
legittimita' costituzionale". A sua volta, l'Avvocatura generale
dello Stato sul punto medesimo, osserva che "nell'ordinanza di rinvio
e' stato omesso il giudizio di rilevanza, essendo stata ritenuta
necessaria la risoluzione della questione di legittimita'
costituzionale per ragioni diverse dalla definizione del giudizio a
quo". L'eccezione di inammissibilita' in questo modo avanzata non
puo' essere accolta, per quanto concerne la questione proposta con
riferimento all'art. 3 Cost. Se, infatti, e' indiscutibile che il
giudice a quo, nel momento in cui sollevava la questione di
legittimita' costituzionale (8 settembre 1975), ben sapeva essere
impossibile, non solo materialmente, ma anche giuridicamente, che
essa venisse decisa prima della scadenza del termine finale di
sospensione dei termini processuali (15 settembre 1975), non e' meno
vero che in quel momento egli era chiamato a fare applicazione delle
disposizioni di legge della cui legittimita' costituzionale dubitava.
Ora dal sistema normativo risultante dall'art. 1 della legge
costituzionale n. 1 del 1948 e dall'art. 23 della legge n. 87 del
1953 si deduce che la pregiudizialita' necessaria della questione di
costituzionalita' rispetto alla decisione del giudizio a qua va
intesa considerando tale decisione come conclusiva di un itinerario
logico ciascuno dei cui passaggi necessari puo' dar luogo ad un
incidente di costituzionalita', ogni qualvolta il giudice dubita
della legittimita' costituzionale delle disposizioni normative che,
in quel momento, e' chiamato ad applicare per la prosecuzione e-o la
definizione del giudizio. La prospettata "irrilevanza di fatto e
sopravvenuta" della questione di legittimita' costituzionale, anche
se conoscibile a priori, non implica, pertanto, che la questione
medesima non debba essere presa in esame (come gia' si desume dalla
sentenza n. 109 del 1981 di questa (Corte)" (Corte Cost., 3 marzo
1982, n. 53).
Nella vicenda in esame, del resto, la questione viene sollevata
successivamente all'emissione dell'ordinanza di ammissione della
prova testimoniale e di fissazione dell'udienza ma anteriormente alla
data prevista per la sua assunzione (8 settembre 2015), ipotesi che
rendera' in concreto determinante la decisione della Corte.
Deve, per mera completezza, essere rimarcata l'opportunita' di
una tempestiva pronuncia nel merito anche sotto una differente
prospettiva: qualora, ad esempio, si ritenesse rilevante la questione
prospettata unicamente nell'ambito di un (diverso) giudizio
amministrativo vertente sull'applicazione dell'art. 16, comma 2 del
decreto-legge n. 132/2014, i maggiori tempi certamente occorrenti -
in via amministrativa potranno, in concreto, sollevarsi contestazioni
solo a partire dalla seconda meta' dell'anno 2015 - determinerebbero
(nell'ipotesi di dichiarazione di illegittimita' della norma) la
necessita' di un tardivo recupero del consistente periodo di ferie
arretrate, con inevitabili gravi pregiudizi proprio dal punto di
vista dell'organizzazione giudiziaria.
3. Violazione dell'art. 77, comma 2 Cost. Secondo la costante
giurisprudenza della Corte costituzionale, "il sindacato
sull'esistenza e sull'adeguatezza dei presupposti della necessita' e
dell'urgenza che legittimano il Governo ad emanare decreti-legge,
puo' essere esercitato - a prescindere dai problemi relativi
all'identificazione dei suoi limiti - solo in caso di "evidente
mancanza" dei requisiti stessi (sentenze n. 29 e n. 161 del 1995, n.
330 del 1996, n. 398 del 1998, nonche' ordinanze n. 432 del 1996 e n.
90 del 1997)" (Corte costituzionale 2002, n. 16).
Il terzo comma dell'art. 16 del decreto-legge n. 132/2014 prevede
che "le disposizioni di cui ai commi 1 e 2" - accomunate anche sotto
il profilo dell'entrata in vigore, circostanza che ne corrobora
l'inscindibile connessione - "acquistano efficacia a decorrere
dall'anno 2015".
Ritiene questo Giudice che una decretazione d'urgenza adottata il
12 settembre 2014 ed avente ad oggetto - in relazione al citato art.
16 - una riduzione dei periodi di sospensione feriale dei termini
processuali e di ferie dei magistrati, con effetto a decorrere
dall'anno 2015, si ponga in contrasto manifesto con il presupposto
dell'urgenza di provvedere.
Si tratta, invero, di disposizione destinata a produrre i propri
effetti non prima dei mesi di luglio e agosto 2015, viepiu' laddove
si considerino:
a) l'inizio del periodo di sospensione feriale dei termini in
data 6 agosto 2015;
b) l'esigenza, relativa a ragioni di buona organizzazione del
servizio Giustizia, che i magistrati godano di regola delle proprie
ferie in via continuativa e durante il periodo di sospensione feriale
dei termini (se pur, come e' ovvio, con apposita turnazione volta a
garantire la trattazione dei procedimenti esclusi dalla predetta
sospensione);
c) la tendenziale e gia' richiamata coincidenza del congedo
ordinario goduto dal magistrato con il periodo feriale fissato al
principio di ogni anno (nell'ambito della stagione estiva), ai sensi
dell'art. 90 ord. giud. (C.S.M., delibera dell'11 gennaio 1995 e
risposta a quesito del 21 luglio 1999; vedi anche la circolare del 20
aprile 2011);
d) la necessita' di fruire in data anteriore delle ferie non
godute relative all'anno 2014, non essendo quasi mai possibile - per
esigenze di servizio - fruire per intero dei previsti giorni di
congedo nell'anno di riferimento.
Si tratta, chiaramente, di tempi assolutamente compatibili -
anche qualora si volesse attribuire rilievo ad una preventiva
calendarizzazione delle udienze - con la deliberazione delle due
Camere ed il processo ordinario di formazione delle leggi.
4. Violazione dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza di
cui all'art. 3 Cost.
L'art. 16 del decreto-legge n. 132/2014 ha di fatto parificato il
periodo di congedo ordinario riconosciuto ai magistrati con quello
degli altri impiegati civili dello Stato.
L'art. 36, comma 1 del decreto del Presidente della Repubblica n.
3/1957 (congedo ordinario) prevede, infatti, che "l'impiegato ha
diritto, in ogni anno di servizio, ad un congedo ordinario retribuito
di un mese da usufruire in un solo periodo continuativo,
compatibilmente con le esigenze di servizio. Egli puo' chiedere di
distribuire il congedo in periodi di minore durata che non eccedano
nel complesso la durata di un mese" (la previsione e' volta ad
attuare il principio di cui all'art. 36, comma 3 Cost., trattandosi
di un diritto soggettivo del lavoratore, la cui disponibilita' e'
esclusa dalla norma costituzionale; vedi anche C. conti sent. 1°
dicembre 1970, n. 1039).
L'art. 15 della legge n. 312/1980 ha, successivamente, previsto
che "il congedo ordinario e' stabilito in trenta giorni lavorativi da
fruirsi irrinunciabilmente nel corso dello stesso anno solare in non
piu' di due soluzioni, salvo eventuali motivate esigenze di servizio,
nel qual caso l'impiegato ha diritto al cumulo dei congedi entro il
primo semestre dell'anno successivo" (vedi anche l'art. 10, comma 1
del decreto legislativo n.66/2003 e la direttiva n. 2003/88/CE).
Nella specie ricorre, nondimeno, una parificazione solo
apparente, poiche' la riforma non ha derogato alla necessita' che il
giudice rispetti i termini per il deposito dei provvedimenti anche
qualora gli stessi scadano nel periodo di sospensione feriale e nel
corso del periodo di congedi ordinario (in ordine alla necessita' che
il magistrato adempia ai propri obblighi - ove occorra perfino
durante il congedo ordinario, v. C.S.M. S.D. sent. n. 61/2006,
pronuncia relativa ad un casi in cui al giudice era stato concesso un
periodo di ferie proprio per lo smaltimento dell'arretrato). Il
magistrato sara', dunque, tenuto - come in passato - a prestare la
propria attivita' lavorativa anche durante il periodo di congedo
ordinario, non potendo sottrarsi all'obbligo di predisporre
depositare gli atti i cui termini scadano nel corso delle proprie
ferie o, com'e' intuibile, nei primi giorni dal rientro in servizio:
il principio e' applicabile tanto laddove siano previsti termini
meramente ordinatori (la cui violazione puo', tuttavia, comportare
sanzioni di tipo civile, penale e disciplinare) quanto, a fortiori,
per i termini previsti a pena di decadenza (si pensi, a titolo
esemplificativo, ad una riserva assunta all'esito dell'udienza di
convalida dell'arresto; art. 391, comma 7 c.p.p.) ovvero relativi ad
ipotesi in cui sussiste l'urgenza di provvedere (quali i
provvedimenti cautelari civili e penali).
Viene, in tal modo, delineato dal legislatore un assetto
normativo - relativo a professione particolarmente delicata, sol che
si pensi agli effetti prodotti dall'attivita' giurisdizionale
nell'esercizio di un potere dello Stato, nella quale sarebbe per
converso ragionevole la garanzia di una maggiore ponderazione delle
decisioni (profilo al quale si rivela strettamente correlato un
congruo riposo assicurato al magistrato, tanto piu' in presenza di
carichi di lavoro notoriamente sproporzionati per eccesso) - che non
potra' per definizione assicurare la concreta ed integrale fruizione
dei trenta giorni di congedo ordinario riconosciuti agli impiegati
civili dello Stato (si omette, per ragioni di mera semplificazione,
un esame di taluni ordinamenti speciali improntati al riconoscimento
di piu' ampie tutele): disparita' di trattamento non giustificata e
non ragionevole.
A cio' si aggiunga la persistente necessita' di garantire una
turnazione nel periodo di sospensione feriale dei termini,
circostanza che - unitamente alla frequente impossibilita' di fruire
del periodo residuo di congedo al termine della pausa estiva, per
esigenze di servizio relative alla ripresa dell'attivita'
giurisdizionale e ricorrenti nella predisposizione delle tabelle
feriali nonche' dei provvedimenti organizzativi da parte dei capi
degli uffici - continuera' a favorire, pur nel differente contesto
normativo (caratterizzato da una notevole compressione dello stesso
congedo), la prassi del recupero delle ferie non fruire soltanto
nell'anno successivo a quello di riferimento.
L'omessa previsione, sia nella normativa primaria che in quella
secondaria, di carichi massimi di lavoro per la magistratura
ordinaria ha peraltro attribuito alla sospensione feriale dei termini
(volta a garantire, anzitutto, un periodo di riposo per gli avvocati)
e al periodo di congedo riconosciuto ai magistrati ordinari ex art.
90, comma 1 ord. giud. (piu' ampio di quello degli altri impiegati
civili delle Stato) la concreta funzione di una congrua pausa
nell'esercizio dell'attivita' giurisdizionale (per tutte le parti del
processo, salve le prescritte eccezioni): un'attivita' nella quale,
per ragioni sistemiche cui si e' rivelata del tutto estranea la
(elevata) produttivita' dei magistrati italiani, i flussi in entrata
hanno costantemente superato da un punto di vista quantitativo la
capacita' annua di definizione dei procedimenti e di smaltimento
dell'arretrato.
E', in merito, purtroppo nota unicamente agli addetti ai lavori
la prassi - seguita per spirito di abnegazione prima ancora che per
le citate motivazioni attinenti al maturare dei termini di deposito
degli atti - di espletare la propria attivita' lavorativa, da parte
dei magistrati, anche nel corso dei giorni festivi nonche' dei
periodi di congedo ordinario e di sospensione feriale dei termini.
Va, ancora, posto l'accento su ulteriori peculiarita'
dell'attivita' giudiziaria, soggetta per i magistrati al
perseguimento di obiettivi di rendimento - nell'adempimento di
funzioni di rilievo costituzionale - ma non al rispetto di orari
massimi di lavoro, che per converso garantiscono la generalita' dei
lavoratori dipendenti (art. 36, comma 2 Cost).
Essendo immutato il contesto di riferimento (basti citare la
cronica e rilevante scopertura nell'organico della magistratura
ordinaria), la drastica riduzione del periodo di sospensione feriale
dei termini processuali e la considerevole riduzione del periodo di
congedo ordinario riconosciuto ai magistrali producono -
potenzialmente - l'effetto di aumentare i provvedimenti in riserva di
decisione a parita' di risorse umane e materiali, pur essendo gia'
notevoli tanto i rendimenti garantiti in termini assoluti (ai vertici
tra le Nazioni europee: vedi il rapporto della CEPEJ dell'ottobre
2010) quanto i carichi di lavoro e gli standards pretesi (si pensi,
ad esempio, alle numerose riforme intervenute nel corso degli ultimi
decenni in materia di responsabilita' civile, valutazioni di
professionalita', programmi ex art. 37 del decreto-legge n. 98/2011).
Dei rilievi sopra formulati era, evidentemente, consapevole il
legislatore nell'originale formulazione dell'art. 90, comma 1 ord.
giud (poi modificato dagli articoli 2, legge n. 704/1961 e 8 legge n.
97/1979), ove si disponeva che "i magistrati delle corti e dei
tribunali hanno un periodo annuale di ferie di giorni sessanta. Nei
primi quindici giorni definiscono gli affari e gli atti in corso".
5. Qualora - in sede di conversione - il Parlamento introducesse
un'ipotesi di sospensione del decorso dei termini previsti per il
deposito degli atti da parte del magistrato durante il periodo di
congedo ordinario finito, al fine di superare parte delle criticita'
emerse, sussisterebbero ulteriori profili di violazione dell'art. 3
Cost. in ordine alle citate previsioni dell'art. 16 del decreto-legge
n. 132/2014.
Per un verso, sarebbe giuridicamente inammissibile ovvero del
tutto irragionevole immaginare simili ipotesi di sospensione per
l'adozione di provvedimenti sottoposti al rispetto di rigorosi
termini di decadenza (e' il caso, ad esempio, delle riserve assunte
nelle udienze di convalida dell'arresto in flagranza di reato o del
fermo di indiziato di delitto, laddove viene in rilievo un principio
riconducibile alle tutele di cui all'art. 13, comma 3 Cost.) o
comunque urgenti (perche', ad esempio, aventi natura cautelare).
D'altro canto, l'eventuale esclusione dall'ambito di una siffatta
sospensione di tali e analoghe fattispecie nonche' di tutte le
ipotesi gia' escluse dalla sospensione feriale dei termini
processuali - per il ragionevole intento di non paralizzare il
processo decisionale proprio nelle materie trattate nel periodo di
sospensione feriale - riproporrebbe le censure sopra motivate sub 4),
per la violazione del principio di eguaglianza: il magistrato
sarebbe, infatti, in ogni caso tenuto ad impiegare parte del proprio
periodo di congedo ordinario (ora parificato a quello, in via
generale, previsto per gli impiegati civili dello Stato) al fine di
provvedere al tempestivo deposito degli atti, in tal modo finendo di
fatto di un periodo di ferie inferiore a quello di un mese garantito
agli altri lavoratori. Sotto altro profilo, l'eventuale previsione di
una - se pur parziale - sospensione dei termini per il deposito degli
atti da parte del magistrato produrrebbe l'effetto di legittimare,
rispetto al contesto normativo riformato, il ritardato deposito dei
provvedimenti; se, ad esempio, sulla base dell'attuale ordinamento il
giudice e' tenuto a depositare un atto entro il 31 agosto (ancorche'
tale data ricada all'interno del periodo di sospensione feriale e, in
ipotesi, del proprio periodo di congedo ordinario), una sospensione
di trenta giorni del termine - in linea con i trenta giorni di
congedo ordinario ora riconosciuti dall'art. 16, comma 2,
decreto-legge n. 132/2014 - legittimerebbe il deposito del
provvedimento entro la successiva data del 30 settembre.
Per tal via, una disciplina volta a garantire una piu' rapida
definizione dei procedimenti ed una riduzione dell'arretrato
produrrebbe l'effetto contrario, in violazione del principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.».